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支出责任“固化”凸显,环保PPP运维有待优化

来源:admin发布日期2020-05-14 13:01浏览:

恶霸

一些政府支付的项目,通过少量运营绩效支付的项目可用性支付方式,提前锁定了政府的大部分支出责任。事实上,当局正在掩盖项目的风险。对于项目可获得性支付的少量运营绩效支付,E20情景平台购买力平价中心分拣部门的购买力平价项目发现,可获得性支付比例较大且运营绩效支付比例可忽略不计的情况并不少见。

早在2017年7月,财政部牵头组织召开关于进一步推进购买力平价标准化增长的座谈会时,就指出购买力平价非标准化增长可概括为四个问题:支出责任固化、支出上限虚高、操作内容淡化、应用局限性泛化。今年下半年,为了吸引社会资本和金融机构对越来越多的项目进行投资,通过BT、政府回购和承诺固定投资回报的方式,支出责任已经固化到一些地方政府实施的PPP项目中。一些政府支付的项目,通过少量运营绩效支付的项目可用性支付方式,提前锁定了政府的大部分支出责任。事实上,当局正在掩盖项目的风险。

对于支付少量运营绩效费作为项目可用性费的方法,E20情景平台的购买力平价中心在部门内整理购买力平价项目时,发现可用性费与运营绩效费的比例很大,而运营绩效费的比例可以忽略不计,这种情况并不少见。

项目一:海绵城市综合水管理项目,总投资约9亿元,合作期12年(支持期2年,运营期10年),政府支付系统。在合作期间,当局支付的总额约为17.5亿元,其中可用性支付总额约为16.1亿元,占支付总额的94%。运营和维护费用总额约为1.1亿元,占总支出的6%。

项目二:海绵城市公私合作项目,总投资约8.4亿元,合作期10年(支持期2年,运营期8年),政府付费模式。在合作期间,当局支付总额约为11.5亿元,其中:可用性支付总额约为11.25亿元,占支付总额的98%;运营和维护费用总额约为2500万元,仅占总支出的2%。

项目三:一个城市生态支持园的公私合作项目,总投资约7.5亿元,合作期10年(3年支持期和7年运营期),由政府出资。在合作期间,当局支付的费用总额约为11.6亿元,其中:可用性费用约为10.4亿元,占支付费用总额的91%;运营和维护费用总额约为1.1亿元,占总支出的9%。

项目4:某城市地下综合管沟项目一期公私合作项目,总投资约8.4亿元,合作期30年(2年培育期和28年运营期),可行性缺口补贴模式。合作期间总收入约为20.68亿元。其中,入场费总计约9800万元(每年约350万元),占总收入的5%。政府的可行性缺口补贴总额约为18.65亿元(中:直接缺口补贴总额为17.7亿元;维护管理费约为每年340万元,总计约9500万元),约占总收入的95%。

从以上四个PPP项目案例中可以看出,在海绵城市、园林景观、公用隧道等领域,一些PPP项目中财务部门关注的支出责任固化问题更加突出。许多公私伙伴关系行业的专家也指出,该机构的可用性绩效支付的支付和回报机制在该场所的实际运作中误入歧途。

总收入

实际操作中的另一个场景也值得关注和研究。E20情况平台发现,在一些公私伙伴关系项目中,指定的社会资本和当局代表合作资助项目公司的成立,但在一些项目或补充谈判中,同意项目公司将项目管理委托给当局代表。这一场景的实质将与PPP引入专业社会资源负责项目运营和维护的初衷背道而驰,通过PPP模式提升公共服务供给质量和效率的目的也将落空。

当然,并不是完全否认用户为性能的操作和维护付费。如何优化可从两个方面考虑:第一,提高绩效导向和按效果付费,改变重支持轻操作的局面,降低可用性付费比例,提高运营维护绩效付费比例;第二,在第一点的基础上,可用性支付与操作和维护性能相关联。在前者中,每个类别的支持和操作的内容是不同的,取决于每个类别所占的比例,但一降一提是为了满足要求。后者,少数公私伙伴关系项目已开始需求。

例如,在一个城市水资源综合管理的公私合作项目中,当一个月的运行维护绩效评估得分低于70分时,下个月的可用性付款将按约定金额的90%支付,即可用性付款的10%将与运行维护绩效挂钩;然而,在一个城市的新能源汽车收费根倡议的公私伙伴关系项目中,同意由当局支付的30%的可用性费用将与性能审计的结果相联系。城市用水状况综合改善公私合作项目将每个子项目的运行和维护绩效分开,并将每个子项目的运行和维护绩效与可用性付款(各占5%)联系起来,可用性付款相当于总可用性付款和运行和维护绩效的45%。

需要注意的是,在将可用性支付与性能联系起来时,需要考虑实际环境。首先,一些项目没有太多的实质性操作和维护,或者说实现长期操作和推广并不困难。因此,有必要考虑项目绩效联动是否有任何起点和现实意义。第二,从一些项目的实际运作来看,在可用性付款与运营和维护绩效挂钩之后,金融机构害怕贷款,而企业由于融资困难害怕接受报价,这可能迫使当局让步。如何处理这些身份需要PPP专家的集体智慧来形成一个可行的方案。

环境保护是公私合作的热门话题。E20情景平台始终认为,公私伙伴关系项目的起点应该是长期运营绩效。建议在流程中加强可用性支付与运营绩效的结合,实现长期运营绩效的刚性,使专业运营公司的聚焦能力得到很好的利用,真正的专业人士可以做专业的事情,不违背PPP的初衷。

附录:相关部门法规

1.根据《财政部关于《印发当局和社会资源合作模式操作指南(试行)》的通知》(金彩[〔2014〕113号)的指定,PPP项目支付机制包括三种类型:政府支付、用户支付和可行性缺口补贴。中国当局的支付是指当局直接为购买公共物品或服务付费。当局将根据项目可用性(可用性费)、使用(使用费)和绩效(绩效费)的一个或多个要素的组合,每天向项目公司支付费用。《指南》还明确规定,如果主管部门有义务支付,项目实施机构应根据项目合同中约定的产出报表,直接或通知财务部门根据实际绩效按时足额支付社会资源或项目公司……如果不符合约定标准,项目实施机构应实施项目合同中约定的处罚项目或救助措施。

2.《关于推广运用当局和社会本钱合作模式有关问题的通知》(金彩76号)要求

4.《国务院办公厅转发家政部成长改造委人民银行关于在公共办事范畴推广当局和社会本钱合作模式指导定见的通知》第19条(发展改革投资2231号)经营业绩评价的界定:公私伙伴关系项目合同应包括公私伙伴关系项目经营的业绩计量。项目实施机构应会同行业主管部门,在PPP项目合同的基础上,对项目运营的绩效进行按期评估,并将绩效评估的效果作为项目公司或社会资源方获取项目回报的依据。

5.《国度成长改造委关于印发传统根蒂措施范畴实施当局和社会资源合作项目工作导则的通知》(金彩90号)规定,各级财政部门要会同相关部门,协调论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险配置框架和政府补贴状况,科学设计PPP项目实施方案,确保充分发挥风险配置、收益共享和激励相容的内涵特征,防止当局通过固定收益承诺、回购配售、披露股份和实物债务等方式承担过度支出责任.加强整个项目生命周期的合同履约治理,确保当局和社会资本之间的平等权利和义务,并将当局的支出责任与公共绩效联系起来。

6.《关于在公共办事范畴深入推进当局和社会资源合作工作的通知》(金彩92号)第17条规定,在审查公私合作项目合同时,应通过比较项目实施计划、物有所值评估申报、财务承受能力论证提交和采购文件,检查合同内容是否发生实质性变化,并重点检查合同是否符合以下要求:

(一)合同应以实施计划中的风险分担计划为基础,在主管部门和社会资源之间合理分配项目风险,并保证应由社会资源承担的风险的有效转移;

(2)合同应约定项目的具体产出规模和绩效审计指标,并明确项目支付与绩效评价效果挂钩;通知第28条规定,各级财政部门要根据绩效考核结果合理安排财政预算资金。对于绩效考核符合标准的项目,财务部应根据合同约定,按时足额向项目公司或社会资本拨付相关费用。绩效评估不符合标准的项目,财务部根据合同约定扣除响应费用或补贴费用。

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